Exclusief toegankelijk Registreer voor toegang tot Zorgvisie.nl Lees meer

AWBZ op de tocht

Het bestaan van de AWBZ staat ter discussie. Een analyse van de belangrijkste adviezen over de volksverzekering. AWBZ nadert einde Alles wijst op afschaffing AWBZ

De AWBZ heeft zijn langste tijd gehad. De uitvoering van deze uit 1968 stammende wet wordt te duur en is ondoelmatig. Hoe dan wel? Een analyse van de te verwachten ontwikkelingen.
Veel is onzeker over de toekomst van de AWBZ. Dat deze wet ondoelmatig wordt uitgevoerd en gezien het groeiende aantal miljarden dat er in omgaat te duur wordt, staat voor vrijwel iedereen vast. Verder zijn er met de komst van de WMO en de Zorgverzekeringswet in totaal drie systemen waar zorgvragers mee te maken kunnen krijgen. Het gevaar is groot dat zorgaanbieders of zorginkopers uit het ene systeem dure zorgvragen proberen af te wentelen op een van de twee andere systemen. Wanneer slechts twee systemen in de lucht gehouden worden, en de AWBZ dus wordt afgeschaft, is dit probleem al veel overzichtelijker. Het College voor Zorgverzekeringen en de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg adviseren deze weg in te slaan.

Geen steun meer

Daarnaast is er geen politieke steun meer voor de inkopers van AWBZ-zorg: de zorgkantoren. In 2003 vroeg een kamermeerderheid in de motie-Vietsch om afschaffing van de zorgkantoren per 2006. Het kabinet achtte dat niet haalbaar, maar zei wel ze op langere termijn niet langer zinvol te vinden. In het veld lijkt de wet ook weinig handen op elkaar te krijgen. De Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (VGN) bijvoorbeeld heeft eind vorig jaar al aangegeven het niet te zien zitten om door te gaan met een uitgeklede AWBZ. Met Zorgverzekeraars Nederland schrijft de brancheorganisatie een rapport over hoe het wat hen betreft dan wel zou moeten. De VGN heeft een door zorgverzekeraars risicoloos uitgevoerd collectief gefinancierd systeem voor ogen met gewaarborgde rechten voor de cliënten. De PvdA heeft zich vooralsnog als enige politieke partij uitgesproken voor afschaffing. In het partijstuk Zorg voor een gezond leven wrijft de partij het kabinet aan dat de AWBZ onderbelicht blijft in de discussies over WMO en zorgverzekering, terwijl “juist bij AWBZ-zorg de kosten het hardst stijgen en de meest kwetsbare groepen van zorg verzekerd zijn”, aldus het rapport. De overheveling naar de gemeenten valt bij de PvdA wel in goede aarde, maar moet gepaard gaan met recht op zorg. Ook de overheveling van alle op behandeling gerichte zorg naar de zorgverzekering past bij de visie van de partij. Kortom, er zal wat moeten veranderen aan de manier waarop de langdurige zorg is geregeld. Maar hoe? Een ding is zeker: dit kabinet begint er niet meer aan. In de woorden van staatssecretaris Ross: “Voor mij speelt deze kabinetsperiode geen andere zaak dan de overheveling van de huishoudelijke zorg naar de Wet maatschappelijke ondersteuning.” Ze reageerde hiermee op VVD-Kamerlid Van Miltenburg, die haar in een commissievergadering eind vorig jaar gebrek aan visie op de toekomst van de AWBZ verweet. Maar dit kabinet zit uiterlijk tot 2007 en dat is het al bijna. Het huidige kabinet vindt dat de AWBZ tot de kern teruggebracht moet worden. Te beginnen met het overhevelen van de huishoudelijke zorg naar de WMO en de verhuizing van de op genezing gerichte ggz naar de Zorgverzekeringswet.
Een ambtenarenwerkgroep van de betrokken ministeries (een zogeheten IBO-overleg) legt de laatste hand aan het Interdepartementaal beleidsonderzoek AWBZ, dat naar verwachting dit voorjaar aan het kabinet aangeboden wordt, in ieder geval ná het Kamerdebat over de WMO. Dit advies, afkomstig uit de binnenkamers van de ministeries, zal waarschijnlijk veel gewicht in de schaal leggen. Inmiddels komt ook uit andere richtingen een stroom beleidsrapporten op gang over de vraag hoe het verder moet met de overblijvende langdurige zorg voor ouderen, chronisch zieken, gehandicapten en psychiatrisch patiënten. Zie de kaders bij dit artikel voor een kort overzicht.

Ouderen en chronisch zieken

De IBO-werkgroep deelt de AWBZ in cliëntgroepen in en adviseert onder welk ‘sturingsmodel’ deze groepen zouden moeten vallen: rijksoverheid, gemeenten of zorgverzekeraars. Het IBO-advies dat ZorgVisie gelezen heeft, is een concept van november 2005, dat op punten nog gewijzigd zou kunnen worden. Voor de groep van ouderen en chronisch zieken ziet de werkgroep een model van gereguleerde concurrentie voor zich. Dat betekent dat zorgverzekeraars risicodragend verantwoordelijk worden voor de zorginkoop, een acceptatieplicht hebben, zelf aan claimbeoordeling doen en onderling door een goede prijs/kwaliteitverhouding moeten dingen naar de gunst van de cliënt. Deze groep zorgvragers gebruikt naast AWBZ-zorg ook relatief veel curatieve zorg. Door beide vormen van zorg bij de zorgverzekeraars onder te brengen wordt ketenzorg gestimuleerd en afwenteling van dure zorgvragers op andere regelingen voorkomen, verwacht de werkgroep. De overheid moet ervoor zorgen dat er voldoende geschikte woningen zijn voor deze cliënten, want wie langer zelfstandig kan blijven wonen doet doorgaans minder een beroep op zorg. Risicoselectie is bij de keuze voor gereguleerde concurrentie een reëel gevaar. Daarom moet er een systeem voor risicoverevening komen. Dat is tegelijk de zwakke plek van dit model, want een goed systeem voor risicoverevening is niet van vandaag op morgen gereed (de zorgverzekeraars schatten dat dit vier jaar kost). Als goede tweede oppert de werkgroep daarom het model van concurrerende inkopers. Ook hier kunnen cliënten zelf hun verzekeraar kiezen. Het verschil is dat nu niet de verzekeraars de risico’s dragen maar de overheid. Een onafhankelijke organisatie beoordeelt de claim van de zorgvragers. Nadeel van dit model is de bureaucratie die het met zich mee kan brengen en de schimmige verdeling van verantwoordelijkheden. En het is de vraag of verzekeraars verplicht kunnen worden voor hun verzekerden naast de curatieve zorg ook voor de langdurige zorg de verantwoordelijkheid te nemen. Verder staat of valt dit model met een goed functionerende claimbeoordelingsorganisatie (nu is dat het Centrum Indicatiestelling Zorg). Blijft die in gebreke, dan blijft er geen prikkel meer over om overconsumptie tegen te gaan.
Een derde optie is het gemeentemodel. Dan wordt de gemeente van de zorgvrager verantwoordelijk voor de langdurige zorg. Die kunnen ze dan in samenhang met de WMO vormgeven. Maar de werkgroep vermoedt dat bij de combinatie van langdurige zorg met de WMO minder doelmatigheidswinst te behalen valt dan bij de ketenzorg die verzekeraars kunnen bieden.

Aangeboren stoornissen

Voor de groep van mensen met aangeboren stoornissen vindt het IBO de gereguleerde concurrentie juist niet geschikt. Deze mensen zijn moeilijk privaat te verzekeren doordat al aan het begin van hun leven duidelijk is dat ze levenslang (veel) zorg nodig hebben. Naar verwachting is het bij de grote verzekeringsrisico’s die deze mensen met zich meebrengen niet mogelijk risicoselectie door verzekeraars tegen te gaan. Daar komt nog bij dat veel zorgvragers uit deze doelgroep moeilijk keuzes kunnen maken en dus ook niet met de voeten zullen stemmen door naar een andere verzekeraar over te stappen. Met name jonggehandicapten hebben veel te maken met gemeentelijk beleid, bijvoorbeeld voor onderwijs en welzijn. Daarom ligt het gemeentemodel hier meer voor de hand. Voor volwassen gehandicapten ligt dit wat minder duidelijk. Wellicht is voor hen de samenhang met de curatieve zorg belangrijker. De gemiddelde levensverwachting is bij deze groep enorm toegenomen, met mogelijk een groter beroep op curatieve zorg ten gevolg. Daarom zou voor het model van concurrerende inkopers gekozen kunnen worden. De cliënt krijgt dan – als die daartoe in staat is – de mogelijkheid tussen verzekeraars te kiezen.

Psychiatrische patiënten

Ook chronisch psychiatrische patiënten zouden wat de werkgroep betreft niet gebaat zijn bij een model van gereguleerde concurrentie. Private verzekering stuit op dezelfde bezwaren als bij gehandicapten en ook hier ligt het zelf keuzes maken moeilijk. Het gemeentemodel is wel een optie, evenals het model van de concurrerende inkopers. Het AWBZ-zorgaanbod voor ggz-cliënten heeft veel raakvlakken met gemeentelijke voorzieningen en als gemeenten verantwoordelijk worden voor de zorg aan deze cliënten, dan is het gevaar van afwenteling vanuit de AWBZ op gemeentelijke voorzieningen bezworen. Nadeel is dat de in regio’s werkende en denkende zorgaanbieders relatief machtig zijn ten opzichte van gemeenten. Hier is het model van concurrerende inkopers in het voordeel. Zorgverzekeraars zijn beter in staat weerwerk te geven aan zorgaanbieders. Voordeel is ook dat de continuïteit van zorg beter gewaarborgd is, doordat de verzekeraars verantwoordelijk zijn voor zowel de curatieve als de langdurige zorg voor psychiatrische patiënten. Zorgcategorieën als forensische psychiatrie en verslavingszorg en preventieve gezondheidszorg zullen hoe dan ook een overheidstaak blijven, verwacht het IBO. Verzekeren is hier niet zinvol.

Voorwerk

Opvallend in het conceptadvies van het IBO is de grote rol die voor de verzekeraars is weggelegd. De mogelijkheid om bijvoorbeeld de cliënt zelf een veel grotere rol te geven bij de inkoop van zorg komt wel aan bod als een van de mogelijke modellen, maar krijgt uiteindelijk weinig krediet van het IBO. Het advies volgt in grote lijnen een eerder gepubliceerd intern stuk van Zorgverzekeraars Nederland. Het is de vraag of de AWBZ op korte termijn opgeheven kan worden. Dergelijke fundamentele wijzigingen in het overheidsbeleid worden in het regeerakkoord vastgelegd. Iets voor de onderhandelingen voor een nieuwe kabinetsformatie wellicht. Verder is de zorgsector al ruim voldoende in beweging door de komst van de Zorgverzekeringswet en de Wet maatschappelijke ondersteuning. Maar dat wil volgens de IBO-werkgroep niet zeggen dat er niet alvast het nodige voorwerk gedaan kan worden. VWS heeft het bureau APE en hoogleraar Wynand van de Ven gevraagd onderzoek te doen naar een goed vereveningssysteem voor zorgverzekeraars en een verdeelmodel voor de onder gemeentelijke verantwoording vallende zorg. Dan kan mede op basis daarvan de komende jaren de knoop doorgehakt worden.

ZN : ZWARE ZORG NAAR VERZEKERAARS

Wat de zorgverzekeraars betreft kan de AWBZ worden afgebouwd, door de vraag naar lichte zorg bij de gemeenten onder te brengen en de zware zorgproblematiek bij de zorgverzekering. Dat schrijft althans een werkgroep van Zorgverzekeraars Nederland in een conceptrapport over de toekomst van de AWBZ. De werkgroep ziet veel mogelijkheden voor een risicodragende uitvoering van de langdurige zorg door de zorgverzekeraars, met een acceptatie- en zorgplicht. De zorg voor chronisch zieken gaat naar de zorgverzekering, verzekeraars gaan hierover prevalentie- en prijsrisico dragen en verzorgen zelf de indicatiestelling. Voor gehandicapten en ggz-cliënten keert de overheid de zorgverzekeraars een normbedrag per geïndiceerde zorgvrager uit, die zorg-in-natura of een persoonsgebonden budget krijgen. Een aantal bijzondere zorgfuncties – zoals zorg voor licht verstandelijk gehandicapten met gedragsproblemen, de forensische psychiatrie en de verslavingszorg – kan niet zinvol verzekerd worden en moet onder een landelijk overheidsregime vallen, eventueel uitgevoerd door de verzekeraars. De AWBZ zuigt een groeiend aantal miljarden op, maar over de doelmatigheid bestaan grote twijfels.

RVZ : AWBZ NAAR ZORGVERZEKERING EN WMO

De Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ) adviseert de AWBZ op te heffen, blijkens het interview met RVZ-voorzitter Floris Sanders in het decembernummer van ZorgVisie. De medisch-verpleegkundige zorg kan uit de AWBZ gehaald en in de basisverzekering ondergebracht worden, wonen wordt als eigen verantwoordelijkheid van de burger beschouwd, welzijnsvoorzieningen gericht op deelname aan de samenleving gaan naar de gemeenten. Wat dan nog overblijft, is de zorg voor ernstig meervoudig gehandicapten, zwaar psychisch gehandicapte mensen en mensen met een psychogeriatrische aandoening. Daar moet ofwel een speciale kas binnen de basisverzekering voor komen ofwel directe overheidsfinanciering.

CVZ : VERZEKERAARS BESLISSEN OVER INDICATIE

Het College voor Zorgverzekeringen adviseert de AWBZ af te schaffen. Een deel kan naar de Zorgverzekeringswet en een ander deel naar de WMO. De functies persoonlijke verzorging, verpleging, behandeling en noodzakelijk verblijf gaan naar de zorgverzekering, waarbij de verzekeraars zelf mogen beslissen of ze al dan niet een systeem van indicatiestelling hanteren. Noodzakelijk verblijf slaat volgens het CVZ op die vormen van zorgverlening waar het scheiden van wonen en zorg niet aan de orde kan zijn. De functies huishoudelijke verzorging en ondersteunende begeleiding moeten naar de WMO. Blijft over de functie activerende begeleiding, die opgeknipt wordt. De op participatie gerichte begeleiding gaat naar de WMO en de begeleiding gericht op de beperkingen die uit een stoornis voortvloeien naar de zorgverzekering. Daar wordt wat het CVZ betreft ook de jeugd-ggz ondergebracht. Licht verstandelijk gehandicapte jongeren vinden onderdak bij de WMO.

Publicatiedatum: 15 maart 2006 (redactie ZorgVisie)

Administrator

Of registreer u om te kunnen reageren.

Zorgvisie is een uitgave van Bohn Stafleu van Loghum, onderdeel van Springer Media B.V.
Voorwaarden