Aanbesteden is een manier om opdrachten aan derden in concurrentie in de markt uit te zetten. Uit verschillende studies blijkt dat die concurrentie aanzienlijke besparingen oplevert. Al tientallen jaren is daarom in de Europese Unie het aanbesteden van publieke opdrachten verplicht en zijn hiervoor procedures vastgesteld.

Inkopende partij

Een opdracht moet worden aanbesteed als de inkopende partij een ‘aanbestedende dienst’ is. Dat wil zeggen een rechtspersoon die is opgericht voor het algemeen belang en waarop ten minste een van de volgende drie kenmerken van toepassing is: de rechtspersoon is voor meer dan 50 procent gefinancierd uit algemene middelen, staat onder toezicht van een publieke organisatie of het bestuur is benoemd door een publieke organisatie.

Gemeenten die Wmo-diensten inkopen en academische ziekenhuizen zijn eenvoudig als aanbestedende dienst te kwalificeren en dus aanbestedingsplichtig. Zorgverzekeraars hebben ook commerciële belangen Ook valt sinds invoering van de Zorgverzekeringswet moeilijk meer vol te houden dat ze voor meer dan 50 procent uit algemene middelen worden gefinancierd. Zij zijn dus niet aanbestedingsplichtig. Iets minder duidelijk ligt het voor de zorgkantoren, die AWBZ-zorg inkopen. Daar gaat het wel degelijk om algemene middelen, waardoor ze aanbestedingsplichtig zouden zijn. Maar er zijn ook juridische uitspraken die de zorgkantoren als onderdeel van de verzekeraars en dus als niet aanbestedingsplichtig aanmerken.

Een zorgaanbieder die overwegend met AWBZ-geld gefinancierd wordt is aanbestedingsplichtig. Maar ziekenhuizen en ggz-instellingen krijgen hun inkomsten voornamelijk van zorgverzekeraars en zijn daarom niet aanbestedingsplichtig.

Aard van dienst

De volgende vraag is of de in te kopen spullen of diensten onder de Europese regels vallen. Voor diensten is het onderscheid tussen zogenoemde 2A- en 2B-diensten van belang. Op 2A-diensten zijn de volledige regels van toepassing, terwijl voor 2B-diensten alleen de algemene beginselen gelden, maar geen procedurevoorschriften. Dan mag bijvoorbeeld met een beperkt aantal partijen worden onderhandeld. Dan lijkt het dat er niet aanbesteed hoeft te worden, maar heel formeel is dat onderhandelen dan toch een aanbestedingsprocedure. Veel diensten in de sfeer van Zorg en Welzijn zijn 2B diensten.

Inkopende organisaties kunnen met de precieze vaststelling van wat ze inkopen soms beïnvloeden of de inkoop een 2A- of 2B-dienst is, waarmee een andere aanbestedingsprocedure kan worden gevolgd. De vaststelling wat een organisatie koopt bepaalt ook welk soort leveranciers een aanbieding kan doen – en daarmee op welke markt ze zich begeeft. En die beslissing kan de inkopende organisatie in alle vrijheid nemen; daarbij spelen geen wettelijke beperkingen. Zo kan een gemeente huishoudelijke verzorging in het kader van de Wmo als één dienst inkopen, maar ook de maaltijdvoorziening eruit halen (en bijvoorbeeld via tafeltje-dekje regelen). Een zorgverzekeraar of ziekenhuis kan alleen medicijnen sec inkopen of ook de distributie en serviceverlening erbij betrekken. Ook kan een zorgverzekeraar ketenzorg bij één regisseur inkopen of bij aparte zorgaanbieders.

Mogelijkheden

Los van de wettelijke verplichtingen en de wenselijkheid van marktwerking moet altijd goed gekeken worden wat de praktische en inhoudelijke mogelijkheden zijn in een relevante markt.

Aanbesteden gaat prima als er voldoende aanbieders zijn. Dan zorgen de wetten van vraag en aanbod voor een redelijke prijs voor de juiste kwaliteit. In de zorg, waar het marktmechanisme nog vaak faalt, zijn er drie mogelijkheden om een aanbesteding te optimaliseren:

1. het product/de dienst aanpassen waardoor op een markt wordt geopereerd waar meer concurrentie is. Een voorbeeld is het eenvoudige schoonmaakwerk in het kader van de Wmo separaat aanbesteden waardoor ook schoonmaakbedrijven mee kunnen doen.

2. de markt aanpassen, waardoor meer concurrentie mogelijk is. Denk daarbij aan het openbreken van een regionaal monopolie.

3. de manier van aanbesteden aanpassen. Een bekend voorbeeld is het Zeeuwse model voor de Wmo-aanbestedingen of de aanbesteding van een aantal dbc’s in de curatieve zorg door zorgverzekeraar Menzis (Topzorg).

Met een slimme inhoudelijke voorbereiding van de aanbesteding kunnen zorgpartijen veel meer resultaat behalen dan met een correcte uitvoering van de procedure.

Georget Bouman is managing consultant en manager van de adviesgroep Zorg en Welzijn bij Significant; Jan Telgen is NEVI hoogleraar Inkoopmanagement voor de Publieke Sector aan de Universiteit Twente en tevens verbonden aan Significant