ACM faalt bij fusietoezicht 
op ziekenhuizen

[Exclusief] De Autoriteit Consument & Markt (ACM) past de Mededingingswet niet goed toe bij het beoordelen van ziekenhuisfusies. Daardoor ontstaan machtsconcentraties die een goede werking van het zorgstelsel belemmeren, zegt Edith Loozen van het instituut Beleid en Management Gezondheidszorg van de Erasmus Universiteit.
ACM faalt bij fusietoezicht 
op ziekenhuizen

Wat doet de ACM niet goed?

‘ACM heeft sinds 2006 al meer dan twintig ziekenhuisfusies beoordeeld en goedgekeurd. Bestuursvoorzitter Chris Fonteijn stelt in een interview met Zorgvisie dat minder concurrentie niet per se slecht is voor de zorg. Dat is een vreemd uitgangspunt voor een organisatie die toezicht houdt op mededinging om daarmee de belangen van consumenten te beschermen. In het huidige stelsel van gereguleerde marktwerking hebben consumenten juist baat bij concurrentie, omdat dit leidt tot betere service en kwaliteit, meer efficiency; kortom tot betere zorg.’

Wat gaat er fout in het fusietoezicht?

‘ACM zegt de consument centraal te stellen, maar gaat voornamelijk na hoe patiëntenorganisaties en zorgverzekeraars tegen een fusievoornemen aankijken. Als die ook voor zijn, kan de fusie doorgaan. Dit onderzoek naar draagvlak zet de deur open voor belangenbehartiging. Om te beginnen door de ziekenhuizen die er baat bij hebben om de concurrentie uit te schakelen om zo een sterkere onderhandelingspositie ten opzichte van de verzekeraars te verwerven. Zorgverzekeraars op hun beurt worden weliswaar geacht de belangen van verzekerden te vertegenwoordigen, maar het is niet gezegd dat dit ook altijd gebeurt. De markt voor zorgverzekeraars is behoorlijk geconcentreerd en zeker in bepaalde regio’s lijkt sprake van weinig concurrentie. Indien een ziekenhuisfusie tot minder keuze voor patiënten leidt, kan het dus zo zijn dat een zorgverzekeraar vindt dat een fusie de inkoop van zorg wel zo overzichtelijk maakt. Bovendien hebben de zorgverzekeraars zich in het Hoofdlijnenakkoord vastgelegd op de concentratie van complexe zorg. Door een fusie is die toezegging in één keer ingelost. Blijft de vraag in hoeverre de patiënt hiermee gediend is.’

Wat moet de ACM dan wel doen?

‘De consument echt centraal stellen door zelfstandig onderzoek te doen zoals voorgeschreven door de Mededingingswet (Mw). Die wet biedt namelijk een uitstekend toetsingskader om de gevolgen van een ziekenhuisfusie te onderzoeken. Dat komt neer op een kostenbatenanalyse. In de eerste plaats moet de toezichthouder nagaan of een fusie tot nadelen voor de zorg zal leiden vanwege de vorming van significante marktmacht. Daarvan is sprake wanneer de concurrentiedruk zodanig afneemt dat de fusie tot hogere prijzen dan wel lagere kwaliteit zal leiden. Een fusie die niet tot marktmacht leidt, moet worden goedgekeurd. Een fusie die wel tot marktmacht leidt, moet in principe worden verboden, tenzij de ziekenhuizen aantonen dat de fusie ook voordelen heeft voor de zorg die opwegen tegen de nadelen. Hiertoe moeten zij om te beginnen onderbouwen dat de fusie daadwerkelijk tot de geclaimde voordelen zal leiden. Geen blauwe-ogenverhaal dus. Ook moet worden aangetoond dat de fusie nodig is om de geclaimde voordelen te realiseren. Aan dit vereiste is bijvoorbeeld niet voldaan wanneer de geclaimde voordelen alleen de complexe zorg betreffen, terwijl de fusie ook de basiszorg omvat. Kortom, de patiënt of verzekerde is vooral gebaat bij een goed uitgevoerde kostenbatenanalyse. Die vindt echter niet plaats omdat de ACM het toetsingskader van de Mw loslaat.’

Waaruit blijkt dat?

‘Neem bijvoorbeeld de fusie tussen het Lievensberg Ziekenhuis in Bergen op Zoom en het St. Franciscus in Roosendaal. De ACM doet er alles aan om die fusie goed te keuren, maar dat gaat mis. Zo bakent de ACM de relevante markt niet goed af, terwijl dit van belang is om de gevolgen van de fusie te beoordelen. ACM gaat ervan uit dat de geografische markt behalve de werkgebieden van de fuserende ziekenhuizen, ook een aanzienlijk deel van het werkgebied van het Amphia ziekenhuis in Breda omvat. In de eerste variant, wanneer de relevante markt slechts dat deel van het werkgebied van Amphia omvat dat overlapt met de werkgebieden van partijen, krijgt het fusieziekenhuis 70 tot 80 procent marktaandeel. In de tweede variant, wanneer het hele werkgebied van Amphia wordt meegerekend, komt het marktaandeel uit op 30 à 40 procent. Dat deze marktafbakening niet erg precies is, maakt volgens ACM niet uit voor de beoordeling van de fusie. Dat is echter onjuist. Die gevolgen variëren namelijk van “zeer ernstig” (70-80 procent) tot “niet ernstig” (30-40 procent). Omdat grote vraagtekens kunnen worden gesteld bij de indicatoren die ACM heeft gebruikt om de geografische markt op te rekken, is de kans groot dat de kritische grens van 50 procent marktaandeel wordt overschreden zodat er in principe sprake is van significante marktmacht.’

De NPCF heeft een rechtszaak aangespannen tegen het goedkeuringsbesluit van de ACM. Hoe belangrijk is deze zaak?

‘Deze zaak is alleen al van belang omdat de NPCF hiermee aangeeft hoe belangrijk het voor patiënten is dat de Mw goed wordt toegepast in de zorg. En verder is het natuurlijk hopen voor het Nederlandse zorgstelsel dat de rechter bevestigt dat de toepassing van de Mw ook in de zorg business as usual is.’

 

i

Edith Loozen schreef samen met Marco Varkevisser en Erik Schut het artikel ‘Beoordeling ziekenhuisfusies door ACM: staat de consument wel echt centraal?’, recentelijk verschenen in het tijdschrift Markt & Mededinging.

Geef je reactie

Om te kunnen reageren moet u ingelogd zijn. Heeft u nog geen account, maak dan hieronder een account aan. Lees ook de spelregels.